Поскольку опыт первый, автор заранее приносит извинения перед исследователями, читателями за возможные неточности. Но выявление полемической стороны по затрагиваемым в книге проблемам не только послужит всеобъемлющему уточнению понятий, определений, формулировок, но и даст возможность на научной основе создать и сформировать стратегический менеджмент туризма, устремленный в будущее и во имя Российской Федерации.

В приложении к данному заключению автор (будучи экспертом Комитета Госдумы РФ по туризму и спорту) приводит обзор парламентских слушаний законопроекта "О социальном туризме", состоявшихся в Государственной Думе РФ 16 июня 1998 г., в котором раскрывается суть полемики по одному из принципиальных и стратегических вопросов управления туризмом в России - по проблемам социального туризма.

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВОЗРОДИМ СОЦИАЛЬНЫЙ ТУРИЗМ!



Приходится слышать: что за проблема такая - туризм, да еще для законодателей? Рюкзак за спину, и шагай.

Между тем, путешествия, экскурсии, другие виды туристских занятий - это, во-первых, обширная сфера реализации конституционных прав российских граждан: на отдых и свободу передвижения, на восстановление и укрепление здоровья, на пользование учреждениями культуры и доступ к культурному, природному наследию, на познание и свободное получение информации, на социальную защиту.

В том, что касается внутреннего туризма, это, во-вторых, разнообразное удовлетворение потребности детей, молодежи и взрослых в непосредственном восприятии родного края, своей страны. Это не заменяемое ничем, специфическое средство духовного самообогащения личности, эстетического наслаждения, экологического просвещения, патриотического воспитания поколений.

В-третьих, туризм - это крупный сектор экономики. Повсюду в остальном мире государства и народы богатеют от туризма, его доля во внутреннем валовом национальном продукте постоянно растет, достигая четверти, трети и больше. В мировой экономике туризм вышел на лидирующие позиции, конкурирует с добычей и переработкой нефти, продажей оружия. Правда, с той разницей, что здесь эффективность распространяется в первую очередь на самих граждан, выгода достается непосредственно им; к тому же туристские ресурсы не уплывают из своей страны. Остаются на месте Московский Кремль, церковь Покрова на Нерли, другие шедевры гражданской и культовой архитектуры, никуда не деваются знаменитые Столбы под Красноярском, Байкал, мемориалы героям и народным подвигам. Специалисты предрекают мировому туризму вскоре абсолютное первенство среди отраслей экономики, ибо туризм стал нормой жизни современного человека.

В России ни того, ни другого, ни третьего (т. е. осуществления в этом отношении прав, удовлетворения потребностей, увеличения благодаря туризму общего благосостояния) не стало, чем неоправданно наносится колоссальный ущерб. Законопроект "О социальном туризме" направлен на то, чтобы на этом азимуте государственной социальной политики появились, наконец, нормативно-правовые предпосылки для фундаментальных перемен к лучшему. При всех испытываемых Россией трудностях это - реально и развяжет немало "тугих узлов".

Ситуация с социальным туризмом у нас настолько скверная, что нет нужды искусственно нагнетать драматизм. Причина далеко не в том, что ухудшилось в целом социально-экономическое положение. Относительно туризма дело главным образом -в просчетах соответствующего ведомства федеральной исполнительной власти и в пробелах законодательства. .

Ведающее туризмом подразделение Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму все эти годы держит курс на развитие не внутреннего и, тем более, не социального, а выездного коммерциального туризма. На парламентских слушаниях было убедительно показано: российским туроператорам стало невыгодно загружать объекты туризма в своей стране - недорогие туристские базы и кемпинги, стационарные лагеря детского отдыха (в прошлом - пионерские) и палаточные городки, доступные по стоимости гостиницы и учреждения питания, транспортную сеть, которые компенсируют недогрузку возрастанием цен. Стало невыгодно использовать в качестве турпродукта посещение музеев и выставок, других привлекательных объектов, будь то природные или этнографические достопримечательности, памятники истории и культуры, национальные празднества. Побуждаемые новыми преимуществами, российские туроператоры в массе своей отвернулись от всего этого и переключились на загрузку заграничных маршрутов.

В итоге даже уцелевшая инфраструктура социального туризма, не говоря о самих объектах показа, во многом пришла в упадок.

Вот лишь несколько сопоставлений: 1991 г. - 300 млн отечественных туристов, экскурсантов, путешествовавших по своей стране; 1997 г. - 15 млн. Сокращение в 20 раз. Семь лет назад реализацией туристских программ внутри страны занимались 1,5 тыс. бюро путешествий и экскурсий плюс 1,5 млн профсоюзных и комсомольских комитетов. Они обслуживали трудовые коллективы предприятий и учреждений, школы и вузы. Не оставляли без внимания сирот, инвалидов, пенсионеров, других малоимущих. Охватывали целые поселки и города, районы и области, республики. Ежегодно вводилось несколько десятков новых объектов социального туризма - где-то на 3 тыс. мест каждый раз.

Сейчас заниматься этим некому. Несмотря на утешительные слова и бумаги, федеральное туристское ведомство - в стороне. Самоотверженно пытаются что-то предпринять власти субъектов Российской Федерации, местные туристские работники. Кое-что им неплохо удается, но кардинально улучшить ситуацию с общедоступным социальным туризмом, хотя бы только у себя, не получается, потому что, повторю, при теперешней туристской политике "сверху" туроператорам это стало невыгодно. Итог - более 10 тыс. турбаз "лежат на боку".

На парламентских слушаниях приводился пример: чтобы турфирме в Подмосковье заказать автобус и организовать на нем отправку школьников в близлежащий заповедник или музей, приходится, затратив немало хлопот, выложить вдвое больше денег, нежели без особых усилий обеспечить продажу двух индивидуальных путевок на поездку за рубеж. Извращенная эта арифметика - следствие искаженного законодательства и "флюса" в управлении.

Рекомендации Всемирной туристской организации, где Российская Федерация имеет полноправный статус, а также Международного бюро социального туризма таковы: в национальных интересах поддерживать оптимальное соотношение 4 : 1. То есть на одного, уезжающего путешествовать за границу, должно приходиться четверо, путешествующих на внутренних туристских маршрутах. Помимо прочего, это способствует улучшению условий для недорогого въездного туризма, т. е. для дополнительного притока валюты. У нас же, напомнил, выступая на парламентских слушаниях, профессор И. Зорин, соотношение 1 : 15. На одного, отправляющегося по российскому маршруту, приходится 15 наших граждан, отбывающих в туристские поездки за рубеж. Сравнительно с оптимальным показателем - негативное расхождение в 60 раз.

Если государство не повернется лицом к социальному туризму, то, как заявил без обиняков на парламентских слушаниях заведующий отделом соответствующего комитета администрации Иркутской области О. Данилин, "завтра у нас на туристском рынке не будет людей".

В условиях регулируемой государством рыночной экономики в России может быть не только достигнут былой размах социального туризма, но и значительно превзойден. Разумеется, если снова, но уже по-иному сделать упор на общедоступность туризма внутри страны для ее граждан и особенно для слабозащищенных социально, если поставить во главу угла именно доступность - возродить сущностное назначение туризма в социальном государстве, каковым провозглашена Россия в действующей Конституции (статья 7).

Иными словами, можно и нужно законодательно стимулировать туристский рынок в стране таким образом, чтобы наряду с происшедшим подъемом выездного туризма смог подняться на социальных началах внутренний туризм. Как раз это и предусмотрено законопроектом.

Иначе перекос, нарастающий в описываемой сфере, не остановить. Уже 85 процентов туристских операций у нас осуществляется развернувшими большую активность зарубежными, смешанными компаниями и подключаемыми к ним российскими. По каналам туризма вывозятся ежегодно десятки миллиардов долларов, не облагаемые налогом государства. За счет этих средств создаются в других землях, не в России, новые места занятости. Не у нас, а там дешевеют благодаря этому туристские услуги, расширяется их доступный ассортимент. В итоге растет оборот зарубежного туристского бизнеса, повышается уровень жизни в этих странах, достигаемый в данном случае эффективными усилиями непосредственно туристского предпринимательства, рынка, без затрат со стороны государства.

Почему этого нет в России? Напротив, у нас сведена к минимуму поддержка внутреннего, тем паче - социального туризма, ничтожна забота о возрождении его базы, оказавшейся без употребления омертвленной уже на три четверти, отпавшей в том числе и как источник налоговых поступлений в местные, региональные и федеральный бюджеты. Из-за нерачительной политики, неоправданно выпав из туристского оборота, экономически оскудели в этом отношении многочисленные наши территории с их не задействованным в туристские услуги населением. Десятки миллионов граждан всех возрастов, нуждающиеся в дешевом туристском продукте, ущемлены в своем желании и праве самим, собственными глазами постигать Родину.

Надо не любить свою страну, чтобы вести такую туристскую политику. Когда же на парламентских слушаниях было показано, что печальное это положение с принятием законопроекта "О социальном туризме" перестанет быть уделом России - некоторые высокочиновные оппоненты, не утруждая себя цифровыми выкладками и доказательствами, отозвались о сказанном как о "публицистике" - "политическом докладе", не имеющем, мол, касательства к законотворчеству.

Впрочем, у туристской общественности ироничные эти реплики сочувствия не встретили. Наоборот. К примеру, заместитель директора по экскурсионно-туристской работе Сергиево-Посадского государственного историко-художественного музея-заповедника В. Устименко, сообщив на парламентских слушаниях о падении, начиная с 1992 г., посещаемости музеев Московской области, сказала, твердо поддержав законопроект: "Чего только мы не перепробовали, а ситуация не меняется. Потому что нет самого главного - законодательной базы".

Казалось бы, как же нет? Ведь в 1996 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

На парламентских слушаниях вспоминали и о том, как под давлением представителей Госкомитета РФ по физической культуре и туризму, со ссылкой на тактические соображения, был, вопреки настояниям профессионалов, исключен из Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" раздел о социальном туризме. Дескать, иначе это осложнило бы прохождение документа в Госдуме.

На поверку же вышло, что принятый Закон - при всем его значении в качестве первого, отправного законодательного акта о туризме в России - развязал руки коммерциальности как самоцели за счет подавления социальных начал. В короткое время это позволило растоптать сложившуюся ранее систему социального туризма, не дав ничего адекватного взамен, заместив ее челночными выездами, ставшими стимулом для крупномасштабного оттока, если не сказать - бегства, за рубеж имеющихся в стране финансово-туристских средств, их потери для развития доступного внутреннего туризма. Произошло отлучение от него массы российских граждан, их отчуждение от отечественных объектов туризма.

Участники парламентских слушаний, включая оппонентов, констатировали: Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не содержит нормативно-правовых предпосылок для возрождения, подъема социального туризма. Первый заместитель главы администрации Брянской области П. Оненко в присланном отзыве даже предложил включить целиком законопроект "О социальном туризме" после его доработки отдельной главой в упомянутый Федеральный закон, что выразительно оттеняет назревшую необходимость восполнить имеющийся в действующем Законе существенный пробел.

Другое дело, как отметили практически все ораторы и авторы поступивших отзывов, специфика социального туризма столь велика и многогранна, что нужен, особенно с учетом нынешней обстановки, самостоятельный законодательный акт.

На парламентских слушаниях было отдано должное тому, что Комитет Государственной Думы по туризму и спорту отреагировал на сложившуюся ситуацию, создал во главе с председателем подкомитета по туризму депутатом К. Савельевым (фракция КПРФ) рабочую группу по законопроекту "О социальном туризме" и вынес подготовленный ею документ на слушания. Если после доработки он получит поддержку в Думе, то появится новое правовое поле в туристском, шире - в социальном законодательстве. Самое радикальное в законопроекте - отказ от дополнительной нагрузки на бюджет страны, регионов, отказ от представления о социальных гарантиях как о бюджетном покрытии и только. Ставка сделана на саморазвитие и самоуправление законодательно стимулируемого туристского предпринимательства с четко обозначенными в законопроекте социальными ориентирами. И все это - при деятельном участии и поддержке прежде всего государства и наиболее заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сакраментальным этим вопросом некоторые оппоненты попытались опрокинуть законопроект (выступить прямо против него не рискнул на парламентских слушаниях никто). Ответ содержится в тексте законопроекта. А скепсис порожден привычной, но ныне бесперспективной убежденностью, что социальные гарантии, не имеющие опоры в госбюджете, - пустой звук, что рынок, даже и регулируемый законодательно в социальном направлении, как и социально ориентированное туристское предпринимательство, никогда, дескать, таких гарантий не создадут.

Очерченный в законопроекте механизм искомых гарантий (при доработке он будет прояснен) базируется прежде всего на введении гибкой шкалы поощрений. Оппоненты поспешили счесть их банальными налоговыми льготами. На самом деле речь идет о комиссионных.

Иными словами, организаторы социального туризма как движения вместе с предпринимателями, которых это привлечет очевидной выгодой, возродят омертвленную базу социального туризма (напомню, бездействующую и как источник налоговых поступлений), приумножат ее, дав импульс к развитию. Тем самым - к созданию дешевого туристского продукта, массово доступного слабозащищенным в социальном отношении гражданам, группам населения. Это - одна сторона дела.

Другая - государство, субъекты Российской Федерации, территориальные органы, в том числе самоуправления, получают от этого прямые - коммунальные и иные - платежи, наполняются местный, региональный бюджеты, внебюджетные фонды. Поступления от туристского обращения оздоровляют здесь же, на месте, экономику и финансы.

Да, законопроект предполагает перераспределение поступающих в итоге средств. Но ведь и то правда: социальный туристский продукт производится на соответствующих предприятиях и в организациях, регионах и на территориях, а не в центральных ведомствах и конторах. Поэтому должна быть создана экономическая заинтересованность в развитии социального туризма прежде всего для производителей, для местной власти. А федеральный бюджет и органы общественной координации этой деятельности получат свои комиссионные.

Введение гибкой шкалы поощрений основано на следующем суммарном расчете: на каждый вложенный в эти поощрения рубль (да и тот берется не у государства, а извлекается фактически из коммерческих операций, поскольку сам по себе социальный туристский продукт - результат договора, концессии между субъектом и объектом туризма) страна получит как минимум 15 руб. Никакой попытки сесть на шею государства здесь нет и в помине - наоборот. Полученных таким образом денег вполне хватит для подъема социального туризма и на сопутствующие траты - возможности социального туризма в России еще не раскрыты. Наконец, все эти деньги остаются опять-таки в России, укрепляют ее, а не истощают.

Тем же целям служит предусмотренная законопроектом социальная туристская рента. Не останавливаясь на ней подробно, отмечу лишь следующее. Рента - еще одно весомое подтверждение того; что предложенный законопроект - не затратный, притом основанный на социальной справедливости.

По словам профессора В. Козырева, выступившего на парламентских слушаниях, социальная туристская рента, исчисляемая из объема реализованной туристской фирмой продукции, есть не что иное, как неприкосновенный амортизационный фонд накопления (ни на что иное, кроме как на развитие социального туризма, названная рента потрачена быть не может). "Это то, что нам нужно для саморазвития социального туризма", - сказала В. Устименко из подмосковного Сергиево-Посада.

Но тогда, пробовали парировать оппоненты, все или, по крайней мере, многие туристские фирмы и связанные с ними предприятия, организации, образовательные учреждения захотят быть признаваемыми в качестве участников социального туризма!

Именно. Как раз это - мотор его развития. Законопроект регламентирует допускаемое ему соответствие непосредственным участием в создании, продвижении и реализации на рынке таких туристских услуг, которые будут доступны в рамках платежеспособного спроса малоимущих.

Поскольку вы заняты социальным туризмом, постольку на вас распространяется статус его участника и, соответственно, действие будущего закона. Там же, где вы предпочли чисто коммерческое, без социальной отдачи, туристское предпринимательство (к примеру, элитарный туризм, выездной и т. п.), -совсем другой расклад. Хотите дополнительных для себя предпринимательских выгод, включайтесь в подъем социального туризма, содействуйте его распространению, преобладанию на внутреннем туристском рынке - и ваши дела, если их вести грамотно, пойдут в гору.

В противоположность некоторым федеральным чиновникам, практики на местах поняли и приняли это сразу. Как поведала на парламентских слушаниях начальник департамента туризма администрации Курской области А. Чертова, "когда собрали всех представителей, как мы говорим, туристской отрасли, то бывшие профсоюзные турорганизации (вчера профсоюзные, а сегодня как бы частный сектор) сказали: пожалуйста, пусть у нас будет статус социального туризма. Но чтобы так называться, - добавила А. Чертова, - я думаю, нам нужен как раз тот закон, который давал бы это право".

Оппоненты единодушны с нами в том, что "действительно, для всех ситуация с развитием внутреннего туризма, туризма слабозащищенных групп населения - это проблема исключительно больная, острая" (С. Шпильке, зам. председателя Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму). Но из этой, всеми признаваемой, констатации делаются диаметрально противоположные выводы.

Для одних достаточно частичных дополнений к действующему законодательству - в сущности, лишь латания дыр. Для других необходим прорыв в законодательстве, необходим новый адекватный закон. Для одних государственная поддержка означает изыскание дополнительных бюджетных средств. Для других она означает создание нормативно-правовых предпосылок к тому, чтобы нацеленное на социальный эффект туристское предпринимательство, в целом общественное движение социального туризма собственными силами сделали туризм доступным, обеспечили необходимые гарантии для социально менее защищенных.

Определенная часть обширного сегмента социального туризма у нас останется и впредь объектом бюджетного финансирования: детско-юношеский туризм - по Закону "Об образовании"; путешествия для лиц с ограниченной дееспособностью - гарантированы Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (правда, нет данных, выполняется ли и насколько эта гарантия).

Оба момента важны, и на них законопроект "О социальном туризме" не посягает, поскольку это решенные вопросы. Вместе с тем принятие предложенного закона повлечет за собой существенные приобретения и для названных направлений социального туризма, на что указал, поддержав документ на парламентских слушаниях, директор Центра детско-юношеского туризма Министерства общего и профессионального образования РФ Ю. Константинов.

На почве споров, сомнений, по поводу в том числе и денег, в качестве доводов против приводились действительные и мнимые несоответствия законопроекта действующему законодательству и прежде всего Федеральному закону "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Но ведь в нем понятие социального туризма неоправданно сведено (с этим согласны и оппоненты) до бюджетного иждивенчества.

Если в действующем законодательстве не менять ничего, то социальный туризм в Россию не вернется. При всем том замечания о расхождении некоторых положений законопроекта с действующим законодательством означают, что рабочей группе предстоит "утрясти" возникшие на сей счет вопросы с заинтересованными министерствами, ведомствами еще до прохождения законопроекта в первом чтении.

С принятием Федерального закона "О социальном туризме" получит развитие целая отрасль. Это будет именно самоуправляемое образование, ибо иное пришло бы в противоречие с рыночной сутью социального туристского движения, бюрократически свело бы его на ноль. То есть права, которыми законодательство наделяет социальный туризм, проистекают из его существенных для общества и государства обязанностей.

Когда возражают, что этим, мол, создается параллельная вертикаль управления, будто бы отбирающая часть полномочий у федерального туристского ведомства, то приходится напомнить: не берет на себя таких полномочий это ведомство. 7 лет оно палец о палец не ударило для поддержки социального туризма в России, в итоге он как феномен почти исчез. Просто нечего отнимать из действующих полномочий ведомства. Зато есть что создать - вне его.

Законопроект предусматривает функционирование коллегиального, именно координационного общественного учреждения - Российского бюро социального туризма. Закон "Об общественных объединениях" позволяет использовать такой вариант, когда нет необходимости выстраивать иерархию с учредителями- местными ячейками в субъектах Федерации, заниматься выборами на всех уровнях и т. д.

В состав Российского бюро социального туризма (как и национальных - в республиках, региональных - в краях, областях, территориальных - в городах, районах, территориях местного самоуправления) войдут представители общероссийских общественных объединений туризма, профсоюзов, ветеранских, молодежных и иных подобных организаций, а также органов государственной власти и управления сферой туризма в центре и на местах - в любых случаях на добровольных началах.

Первое, что сделает Российское бюро, - проведет конгресс социального туризма, чтобы опираться на широкий спектр решений, мнений, пожеланий.

На парламентских слушаниях вызвали дискуссию некоторые полномочия Российского бюро социального туризма, в частности, право рекомендовать свои технологии, методики, вводить собственные конкурентоспособные стандарты обслуживания и обучения, сертифицировать социальный туристский продукт и т. д.

В действительности - это обычная в мире практика, не покушающаяся на прерогативы государства. Речь о том, чтобы самим достигать необходимых уровней эффективности конкурентоспособного профессионализма, самим их регулировать, предвидя назревающие проблемы отрасли. То есть и в этом, как во всем остальном, законопроект предусматривает партнерские отношения с государством, а не прямое бюрократическое подчинение, сковывающее рыночную инициативу. Заложенные в законопроект полномочия по стандартам не противоречат ни одному действующему российскому закону.

Еще до парламентских слушаний законопроект "О социальном туризме" прошел апробацию на четырех научно-практических форумах, в которых приняли участие 4500 специалистов. Бесценна помощь, оказанная рабочей группе в ходе слушаний, а также содержащаяся в многочисленных отзывах. Даже когда с оппонентами трудно согласиться, их суждения обостряют ищущую мысль, служат проверкой ее на прочность.

Например, по мнению выступившего на парламентских слушаниям заместителя председателя Комитета Государственной Думы РФ по туризму и спорту, депутата Государственной Думы РФ А. Янковского (фракция "Российские регионы"), лучше было бы принять документ о социальном туризме, который "пусть на непродолжительный какой-то период, но будет неким консенсусом". Однако временными, частичными мерами эту проблему не решить. России нужен закон о социальном туризме.